退耕还林，这项惠及全民的重大工程，在2014年重新启动后，重心开始从重视生态效益转移到重视经济效益，尤其是在贫困地区贫困农户的帮扶上。退耕还林工程开始于1999年，曾被称为迄今为止世界上最大的生态建设工程，让不少地区收获了青山绿水。2007年，退耕还林曾一度陷入了保护粮食安全的争论中，为了确保十八亿耕地红线而被中止。

峰回路转，到2014年，陆续有省市（甘肃、内蒙古、贵州、四川、重庆等）向国务院提交重启退耕还林的报告，退耕还林重新启动。和以往重视生态效应的方向有些不同，重启之后，国家更关注退耕还林所带来的经济效益，尤其是对于扶贫领域的帮助。中国人民大学财政金融学院教授岳希明在11月2日的《兼顾生态效益与经济效益发挥财政作用促进退耕还林工程持续发展》报告（以下简称报告）发布会上指出，这项惠及全民的重大工程，在2014年重新启动后，重心开始从重视生态效益转移到重视经济效益，尤其是贫困地区贫困农户的帮扶上。

此外，从2014年到现在已有4年时间。退耕还林对退耕地区农户的收入、带动就业等方面产生了积极的影响，促使农户的传统谋生方式发生改变。从生态优先到扶贫优先岳希明说，退耕还林的初衷是生态涵养。

这个思路源于1998年我国长江、松花江以及嫩江流域的特大洪水。为了涵养植被，预防水土流失，国家进而提出封山植树，退耕还林。随着退耕还林工程生态功能初见成效，以及近年来城镇化、经济转型等项目的推进，退耕还林的经济效应越来越得到关注，政策重心也随之发生转移，由生态优先转变为扶贫优先。

报告显示，从政策来看《退耕还林条例》（国务院第367号令）和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）重点强调生态效应。到了2005年的《国务院办公厅关于切实搞好五个结合进一步巩固退耕还林成果的通知》逐渐将生态与经济效应并重。2015年《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农[2015]258号），则主要强调经济效应。

记者将林业扶贫输入百度网页，不少相关报道跃然而出。今年9月，《甘肃日报》曾刊登相关报道，称：自新一轮退耕还林从2014年启动以来，该省将退耕还林与扶贫开发紧密结合起来，将生态保护与经济效益相结合。鼓励贫困户发展规模林果业，林下种植养殖等产业。今年7月，重庆市林业局局长在接受媒体采访时表示，通过前一轮的退耕还林，不仅让渝东北和渝东南经济滞后地区得到补助，且陆续培育出忠县柑橘、万州柠檬、巫山脆红李等经济林木。

让退耕还林的农户和林农尝到甜头。他同时称，在新一轮的退耕还林中，该市在18个贫困区县建起了近150万亩的生态产业基地。

在做好生态的同时，为当地贫困户脱贫奠定了基础。此外，还有贵州、广西等地在退耕还林重启后，也将林业扶贫作为一个主要方向。

各省高度重视重启退耕还林工程对于扶贫的作用，国家林业局局长张建龙在接受媒体采访时曾说，首先，有的土地本身就不太适合耕种，即便是进行耕种，经济效益也不大；其次，农民进城务工，使得一些田地撂荒多年。实施退耕还林，多种些经果林，既增加了森林覆盖率，又对生态环境有很大的改善，因此老百姓喜欢，地方也积极。

退耕还林还能有效识别贫困户，岳希明对法治周末记者说，一般来说，需要退耕还林还草的地区是河流上游、25度以上的坡地或者环重点城市的周边地区，往往这些地区同时也是贫困地区，相比较其他的补助、补偿，退耕还林对扶贫地区的确认更准确。林业扶贫转变经济增长方式除却生态效益，退耕还林还对退耕地区农户的收入、就业等方面带来变化。

首先是退耕还林对于退耕农户短期收入（对比参与退耕还林农户和非退耕户）增长效果明显。报告数据显示，相比非退耕户在5年间人均收入增长幅度仅为191元，参与退耕的农户每年收入平均能够增长334元，效果较为可观，也比较稳定。另外，从长期收入增长（除去退耕补贴的增收）效果来看，退耕前3年增收结果并不显著，第4年增收效果才开始显现，岳希明和多位与会专家都认为，这可能与农户的收入结构发生转变有关系。岳希明指出，因为种种原因，前3年退耕户进城务工可能不太顺利，或者是因为接受一定数量的宜林荒山荒地的种植任务，前几年退耕户都留在了当地。

随着时间的推移，种植任务完成了，一些退耕外出务工人员经过努力在城市站稳了脚跟，赚取的工资不仅能保障个人开支，甚至还能寄回一些补贴家用，改变了以往单纯依靠农耕、补贴的状况。最初在政策设计上也是考虑到了时间的限制，就是为了能让农户的谋生方式发生转变。

中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山指出，经济林补贴为5年，生态林补贴为8年，终究有一个时间限制。退耕还林工程的设计初衷就在于让农户最终收入来源不是靠补贴，而是转到依靠非农收入，或者农业经营上来。随着退耕还林政策的不断落实、完善，也会伴有后续补贴政策。

在深入探究退耕农户就业去向的基础上，岳希明指出，省外国内工资收入增长优势明显。本地参与退耕还林相关工作能使退耕农户收入平均增加40元，而农民外出务工（因为退耕还林主要发生在中西部地区）去往东南沿海省份，工资收入水平提高最快。另外，经营收入方面，来自第二三产业的经营收入变化不大，主要来自于农户更熟悉的农牧渔业生产。

退耕还林存在的问题目前退耕还林的推进有难度。张建龙曾表示，最现实的问题在于行政方面的支出加大。

相较过去，现在农民外出务工赚的钱远高于补助，即便撂荒也不愿种林，积极性不高，因此退耕还林的土地较为零散。林业部门工作人员需要挨家挨户地去统计，行政成本加大。

在报告中，也指出退耕还林中现存的一些问题，首先是地方政府强制推行政策，忽视农户的意愿。部分地区，推出多少、种什么完全由当地政府说了算，农民没有选择空间，单纯为了完成任务领取退耕补贴，从而造成苗木浪费，政策效果欠佳。另外，退耕还林的出发点是针对着遏制水土流失、保护和改善生态环境，对于25度以上坡耕地实施退耕。

但实施过程中，某些地区出现良田退耕的情况，更有甚者，为了方便检查验收，将退耕地选择在靠近公路的土地。西南某些地区靠近公路的退耕户比例超过70%。此外，岳希明还认为，补偿款不到位或者延迟都对退耕还林扶贫效果有所影响。参照2016年的退耕还林还草补贴方式，现金补贴为每亩地1200元，退耕还草为每亩850元。

种苗和造林补贴为：退耕还林每亩300元，还草150元。补贴发放方式为：退耕还林分3次发放，共5年发完（第1年800元、第3年300元、第5年400元）；退耕还草共3年发完（第1年发600元、第3年发400元）。可见农户各年间领取的退耕还林还草补贴金额并不稳定，甚至还面临着被截留等情况。

虽然退耕还林还面临着不少困难，但却是当前少有的一项一举多得的政策措施。报告提出建议，要重视退耕还林在环境治理以及农民增收、促进就业、缓解贫困问题等方面的成绩，应当予以持续加强。

此外，报告还建议，要严格践行退耕还林相关政策法规，辅助以政策性的指导和建议，将扶贫开发作为重点，优先安排有劳动能力和劳动意愿的贫困农户参与退耕。有针对性地加大技术培训和就业指导等辅助措施的力度。改善农民工就业的市场环境，针对低收入群体，建议地方政府主动搭建跨省劳动力流动服务平台，打击劳动力市场城乡户籍歧视。

（记者宋媛媛）。

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